La gestion de l’eau #ST5 [en]

Le sort des gouttes d’eau, sujet de débat sur le développement durable par le dialogue, la modélisation et l’apprentissage social pour la France et l’Australie

La gestion de l’eau est un élément clé dans l’organisation d’un pays, et son poids se fait de plus en plus important dans la stratégie d’adaptation au changement climatique. Ces choix de gouvernance reposent à la fois sur les aspects quantitatifs pour ce qui concerne la répartition entre les usages et les besoins, et les aspects qualitatifs, pour ce qui concerne la pollution de l’eau par les activités domestiques, industrielles ou agricoles et son impact sur l’environnement. Face aux enjeux financiers, politiques, environnementaux et sociaux sous-jacents, la France et l’Australie allouent des ressources importantes à l’amélioration de leur gestion de l’eau. Avec des territoires hétérogènes et deux histoires distinctes, les deux pays ont aujourd’hui deux systèmes très différents, entre un « or bleu » régulé sur un marché de l’eau élaboré et concurrentiel en Australie et une eau, institutionnalisée comme « patrimoine commun », soumise à des procédés de concertation complexe en France.

Les deux pays pourraient bénéficier des échanges et des coopérations scientifiques autour de la gestion de l’eau afin de confronter leur diversité d’approches, et de faire émerger de nouvelles perspectives pour le futur.

Gestion de l’eau en France

La France, avec une superficie de 643 801 km², compte 440 milliards de m³ de précipitations par année, faisant de l’eau une ressource largement disponible, avec des disparités dans l’espace modérées ou compensées. Le cadre législatif de la politique de l’eau en France reflète à la fois cette réalité et l’histoire du pays, avec un système introduisant l’idée de l’eau comme bien commun à partir du 19ème siècle, étoffé depuis afin de prendre en compte l’intégralité des fonctions de l’eau (assainissement, distribution, pollution...) ainsi que les récents enjeux de durabilité.

Ainsi, la politique française de l’eau est définie au niveau national mais elle est décentralisée au niveau des grands bassins versants depuis 1964. Cette décentralisation a pour but de prendre en compte la réalité géographique des ressources, car "l’eau ne connaît pas les frontières administratives". Pour organiser la concertation et le partage des responsabilités, chaque grand bassin est géré par une structure consultative, le Comité de Bassin, et un organisme exécutif, l’Agence de l’Eau. Les Comités sont composés de représentants des collectivités (40%), des usagers et des associations (40 %), et de l’Etat (20 %). Ils décident les orientations de la politique de l’eau à travers l’élaboration d’un plan d’actions et d’investissements pluriannuel (SDAGE), validé par l’Etat. Grâce à ce système, la France a développé depuis les années 70 une solide expérience de la concertation dans le domaine de l’eau, permettant de prendre en compte tous les usagers de l’eau (industriels, Bâtiments et Travaux Publics, agriculteurs, pêcheurs et aquaculteurs, tourisme, activités nautiques, producteurs d’électricité, distributeurs d’eau,...), les besoins des écosystèmes aquatiques, la prévention des pollutions et le contrôle des risques naturels et accidentels. Ces plans d’actions sont appliqués par les Agences de l’Eau, établissements administratifs de l’Etat, qui ont aussi un rôle d’information et de sensibilisation du public. Leur budget est fondé en application du principe "l’eau doit payer l’eau", en percevant les taxes basées sur les règles du "pollueur-payeur" et "utilisateur-payeur", c’est à dire payées par tous les usagers dont les prélèvements et les rejets affectent la qualité des eaux ou en modifient le régime.

La gestion de l’eau en Australie

L’Australie, d’une superficie de 14 fois la France (7 692 060 km2), est constituée en grande partie de déserts et de régions semi-arides. Son territoire connaît des précipitations marquées par une importante variabilité spatiale et saisonnières, avec des variations interannuelles très importantes dues aux phénomènes climatiques tels que El Niño. Sur ses 455 mm de précipitations annuelles, seuls 1 % sont destinés aux eaux souterraines et 12 % (soit 52 mm) aux cours d’eaux, les 87% restants étant consommés par évapotranspiration. Aussi, seuls deux grands fleuves, au débit très aléatoire, traversent sur 5 000 km le sud-est de l’Australie : le Darling et le Murray. Ils constituent la principale ressource en eau du pays, abritant 70% des terres irriguées et 40 % de la production agricole australienne. Cependant, l’Australie figure parmi les pays les plus consommateurs d’eau au monde et les épisodes de sécheresse sont fréquents, entrainant des difficultés d’approvisionnement aux conséquences importantes sur l’agriculture et l’économie australiennes, mais aussi son environnement, cela bien que le pays soit l’un des mieux dotés en eau douce par habitant (moins d’1 % des ressources en eau douce, pour 0,33 % de la population mondiale en 2007). Aujourd’hui, les effets du changement climatique ainsi que d’un mode de vie et d’une économie particulièrement consommateurs d’eau font peser des craintes sur le futur de la ressource.

Dans ce contexte, la gouvernance de l’eau est un enjeu crucial en Australie. Depuis le début 19e siècle, où les ressources en eau commencent à être exploitées par les colons européens, le développement incontrôlé des usages (irrigation, pâturage, déforestation) a rapidement contribué à l’acidification des sols et à la salinisation des eaux. La question de gestion de la ressource débute entre les mains des États fédérés, se traduisant par la mise en place de grands aménagements (barrage est réservoirs). A partir des années 2000, le pays connait des situations de stress hydriques inégalées, qui s’accélèrent. Afin de limiter les conséquences environnementales, sanitaires et économiques, le Gouvernement australien a engagé une profonde refondation de la gouvernance de l’eau. En 2004 est adoptée l’Initiative Nationale pour l’Eau (National Water Initiative, NWI). Dotée d’un fonds d’investissement de 1,25 milliards d’euros, elle visait à repenser les modalités de gestion des ressources, et à favoriser les investissements dans les infrastructures et nouvelles technologies. Son programme était mis en œuvre par la National Water Commission, supprimée en 2014. En 2007, la loi sur l’eau (Water Act) a débouché sur la création d’une entité fédérale unique, l’autorité de gestion du bassin Murray-Darling (MDBA). La loi sur l’eau introduit donc plusieurs changements majeurs, dont le fait que les Etats ne disposent plus de l’autorité en matière de gestion de l’eau et la création d’un marché des droits d’accès à l’eau. Ce marché constitue un cadre dans lequel le gouvernement australien fixe le volume d’extraction autorisé, et les détenteurs de droits d’eau peuvent échanger définitivement ou ponctuellement leurs droits, indépendamment de la terre. C’est le Bureau of Meteorology (BOM) qui est chargé annuellement de quantifier l’eau disponible et d’enregistrer les volumes échangés et utilisés ainsi que les usagers. En 2012, la nécessité de mesures urgentes pour remonter les débits du bassin versant Murray-Darling (MDB) à un niveau plus sain et durable a amené à la création d’un plan (Bassin Plan) destiné à concilier à la fois les besoins de l’agriculture irriguée, de l’industrie et des villes, et l’augmentation des débits réservés en faveur de l’environnement.

Parmi ces initiatives, une campagne de rachat par l’Etat des droits de l’eau en faveur de l’environnement a été mise en place afin d’augmenter le débit du cours d’eau du bassin MDB. Cette politique n’a pas fait consensus, notamment au sein des communautés qui dépendent des revenus agricoles. Ces mesures ont été accompagnées de 4 milliards de dollars australiens de subventions pour augmenter l’efficacité des infrastructures d’irrigation. Cette stratégie a maintenant dix ans, tandis que le plan destiné à assurer une extraction durable de l’eau est en place depuis plus de cinq ans. Avec des dépenses totales à ce jour de 6 milliards de dollars australiens, un arrêt des rachats et 70% des droits l’eau acquis, il y a beaucoup à apprendre sur la gouvernance de l’eau de cette expérience de récupération de l’eau pour l’environnement. Une étude parue en 2018 dans l’Annual Review of Resource Economics intitulée «  Economics of Water Recovery in the Murray-Darling Basin, Australia » fait le point sur les conséquences de ces réformes après une décennie d’application sur le bassin versant Murray-Darling (MDB), en particulier des effets économiques et environnementaux de la politique de récupération de l’eau. Les résultats ouvrent de nombreux débats. Ils suggèrent que l’augmentation réelle des volumes d’eau du bassin est en réalité beaucoup moins importante que les chiffres annoncés par le gouvernement australien. Selon l’étude, il n’y aurait pas de relation observable à l’échelle du bassin entre les volumes d’eau récupérés et les débits à l’embouchure du fleuve Murray. Enfin, parmi les conclusions, les subventions pour augmenter l’efficacité de l’irrigation ont réduit les débits des cours d’eau et des eaux souterraines. Il serait intéressant d’approfondir les conclusions de l’étude, et d’explorer ses recommandations telles que la mise en place d’un organisme indépendant responsable de la politique de l’eau dans l’intérêt du public (comme l’avait été la National Water Commission) afin de contrôler la conformité des actions comme les dérivations d’eau, évaluer les valeurs de l’eau dans les différentes utilisations concurrentes, etc.

Le débat autour du marché de l’eau n’est bien sûr pas le seul facteur à étudier pour comprendre la dynamique des acteurs autour de la gestion de l’eau en Australie. A ce sujet, une étude récente intitulée « Modelling the climate, water and socio-economic drivers of farmer exit in the Murray-Darling Basin » s’est penchée sur les facteurs de l’exode des agriculteurs dans la zone du bassin Murray-Darling. Les conclusions suggèrent que les facteurs directs seraient d’abord d’ordre climatiques (par exemple, augmentation du risque de sécheresse) et socio-économiques (par exemple, diminution des prix des produits de base, augmentation de l’urbanisation et du chômage).

Etude comparative des systèmes français et australien de gestion de l’eau

Les systèmes français et australien de gestion de l’eau sont intéressants à comparer. Cela a d’ailleurs été le cas dans une étude intitulée «  Water markets in France : appropriate water scarcity management mechanisms ? Case studies in the Poitevin Marsh Basin and the Neste system  » portant sur l’intérêt d’instaurer un marché de l’eau en France comme mécanismes de gestion de la pénurie d’eau.

En France, les droits sur l’eau sont liés à la terre, ce qui est reflété dans la valeur de la terre lorsqu’un droit sur l’eau y a été rattaché. En raison du principe de l’acquis en matière de droit, une fois qu’un propriétaire se voit accorder un droit d’eau annuel, il ne peut se voir refuser ce même droit les années suivantes tant qu’il remplit les obligations contractuelles correspondantes. En conséquence, pour un volume de prélèvement fixe accordé par la loi, la demande peut excéder l’offre et certains acteurs sont exclus de l’accès à l’eau. Dans la perspective d’importantes réductions du volume accordé annuellement dans les années à venir, se pose donc la question d’une plus grande flexibilité dans l’attribution des droits d’eau et de mécanismes facilitant les transferts d’eau, dans un contexte où il est aujourd’hui illégal d’acheter, de vendre et (dans la plupart des cas) de transférer des autorisations de prélèvement d’eau. Ces changements doivent être réfléchis sur la base de règles établies collectivement.

Les marchés pourraient être considérés comme un outil à cette fin. Aussi, le but de cette étude était de quantifier les avantages (économiques, de gouvernance, …) potentiels grâce aux enseignements tirés des marchés de l’eau existants afin d’éclairer le débat. Toutefois, les résultats ont mis en lumière (sur les deux sites pris comme cas d’étude) que l’utilisation des marchés de l’eau en France soulevaient en premier lieu des obstacles importants. Dans le cas d’un paysage sensible aux extractions d’eau et dont la dynamique est liée à l’hydrologie, les externalités découlant des transferts d’eau peuvent avoir des conséquences indésirables et devraient être étudiées finement au cas par cas. Sur le registre financier, la mise en place de marchés de l’eau nécessiterait l’abandon du principe du droit acquis, diminuant la valeur des terres, ce qui implique d’importantes pertes pour les propriétaires actuels. Enfin, l’obstacle le plus important est la très faible acceptabilité sociale des marchés de l’eau en France, les oppositions à l’utilisation faisant état, d’une part de l’incompatibilité de ce système avec une perspective de l’eau comme patrimoine commun, d’autre part de l’absence de réponse face aux inquiétudes soulevées par des questions éthiques telles que la crainte d’une monopolisation de la ressource, le contrôle des effets redistributifs, etc.

Aujourd’hui, la gestion intégrée de l’eau suppose non seulement d’avoir une vue d’ensemble des usages, des besoins, et de connaître les ressources, mais aussi de pouvoir évaluer les scénarios de réponse dans le contexte du changement climatique où beaucoup de variations sont incertaines à moyen et long terme. Aussi si la collecte et l’interprétation de nombreuses données sont nécessaires pour planifier les actions, suivre leur mise en œuvre et en évaluer les effets, ces outils ne sont plus suffisants vis-à-vis des enjeux. Dans ce sens, les chercheurs français développent aujourd’hui des outils d’aide à la décision interdisciplinaires afin de chercher à mieux prendre en compte ces facteurs et de toujours repousser les limites inhérentes à la concertation, en particulier lorsque les pressions sur la ressource augmentent.
C’est dans ce cadre que la chercheuse Sandrine Allain a conçu une démarche d’évaluation multicritère multi-acteur, déployée sur un territoire Sud-Ouest de la France, afin de répondre à la question, Que valent les différentes propositions avancées pour résoudre un déséquilibre hydrique donné ?, dans sa thèse intitulée « Vers une gestion structurelle de l’eau dans un territoire agricole en tension, une démarche d’évaluation multicritère, multi acteur, utilisant des simulations informatiques », présentée dans la vidéo ci-dessous.
Les scénarios se différencient en termes d’intensité et de diversité des impacts simulés, d’intérêts ou préjudices perçus par les acteurs, et de capacité à produire du consensus ou de la discorde. Cette approche fait de la gestion de l’eau à la fois un problème de durabilité, puisqu’il s’agit de satisfaire à long terme en face d’incertitudes fortes des exigences écologiques, sociales et économiques, mais aussi un problème de choix social, puisqu’il s’agit de faire émerger un choix collectif à partir de préférences individuelles.

Gestion de l’eau, présentation vidéo

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Dernière modification : 08/07/2020

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